"NOS VAMOS DIVIDIENDO"
El subsecretario de Asuntos Municipales bonaerense, Juan de Jesús, se pronunció por reformar la Constitución provincial y a crear una nueva Ley Orgánica de las Municipalidades para llevar a cabo una verdadera autonomía de las comunas.
Buscan darle más autonomía a las comunas
El funcionario destacó la importancia de que esta situación se haga realidad "no sólo para que los gobiernos sean capaces de resolver todo lo que los aquejan, sino en cuanto la capacidad de tener competencia y contar con recursos para resolver sus problemas".
En este sentido, recordó que la Constitución Nacional de 1994 plantea que los gobiernos provinciales deben garantizar las autonomías a los municipios pero "en nuestra Constitución provincial este capítulo no se tocó, o sea, los municipios siguen siendo autárquicos y dependen de la estructura nacional y provincial".
Fuente: Breves - La Provincia, Edición del 05.09.09, Diario "El Día" de La Plata
Comentario:
Ante la aparición de una noticia periodística sobre la posible reforma del régimen municipal en la Provincia de Buenos Aires, acuden nuevamente a mi memoria, algunas cuestiones que considero necesario difundir.
Cuestiones que surgen de mi apreciación directa de la situación de los gobiernos locales, acuciados por la "anemia financiera" que ha significado la centralización tributaria en el gobierno nacional, operada desde el lejano año de 1930 y que ha desdibujado totalmente no sólo el concepto de federalismo, sino ya el propio de la República.
Bases para la Reforma del Régimen Municipal
01. Principios de la Reforma del Estado Municipal
1. Del sistema de partidos al gobierno de Comisión y ejido urbano
El sistema de "partidos", vigente en la Provincia de Buenos Aires, proviene de la época de la conquista del desierto en la lucha contra los aborígenes. Se fundaba un fuerte, se designaban las autoridades militares, políticas y eclesiásticas y se le asignaba un marco territorial determinado. Así lo consagraba la Constitución Provincial del año 1888, y lo sigue manteniendo la actual, curiosamente reformada en el año 1994.
Este sistema adolece actualmente de dos graves defectos:
a) Falta de representatividad de los demás centros poblados comprendidos dentro de la superficie del Partido. P.e.: En el Conurbano, hay verdaderas ciudades sin representatividad, como Gerli, Sarandí, Remedios de Escalada, Boulogne, Laferrere, Banfield, Tristán Suárez, etc. y otros del interior de la Provincia.
Veamos sino el artículo publicado en el Diario "El Día" de La Plata:
Política Provincial. Domingo 10 de Diciembre de 2006. Pág.9
"Nueva movida de los separatistas"
"La verdadera reforma política en la Provincia de Buenos Aires debe contener en su seno la necesaria creación de nuevos municipios; de lo contrario, no será una reforma sino apenas un maquillaje a un problema que seguirá persistiendo".
La definición está contenida en una declaración que varios movimientos autonomistas bonaerenses le enviaron al Gobernador Felipe Solá en la que le reclamaron además que se dé vía libre a los proyectos legislativos ya presentados para la conformación de una veintena de comunas.
La Asociación de Reconocimiento de Nuevos Municipios y su regional Sur (que propicia varias divisiones en el Conurbano), se movilizaron horas atrás a la Casa de la Provincia en Capital Federal, en busca de que la Provincia avale la creación de diversas municipalidades. La movida incluyó a representantes de los pueblos de Altos del Sur, Gerli, Banfield, Cuartel IX, De la Ribera, Hudson, Temperley, Paso del Rey, Huanguelén, Presidente Derqui, Lezama, Libertad, Lima, Mariano Acosta, Santa Clara del Mar, Quequén, Villa Ballester, Darregueira, Leandro N. Alem, San Bernardo, Del Tuyú, 30 de Agosto, Tres Algarrobos, Pedro Luro, Roberts, Pedernales, Abasto, De la Riestra, Batán, Juan M. Alberti, Pirovano, Urdapilleta y Mayor Buratovich, entre otros.
Los secesionistas indicaron que existe "un grave problema estructural en la Provincia", ya que posee 134 municipios para cerca de 14 millones de personas, cuando existen más de 800 localidades con identidad propia y capacidad de gobernarse perfectamente a sí mismas."
Además, dijeron que el Conurbano "representa un excesivo complejo que acapara en sólo 19 distritos administrativos a casi la mitad de la población de la Argentina, no escapando a una realidad de políticas descoordinados, falta de los más esenciales recursos vecinales de participación (control vecinal efectivo, mayor inmediatez entre vecinos y funcionarios, elección de autoridad y revocación de mandatos, proporción entre impuestos pagos y servicios efectivamente recibidos, etc.)" contaminación ambiental, y problemas sociales de los más diversos, desde seguridad o desempleo, hasta salud pública y educación."
Sin dejar de reconocer que en este reclamo inciden indudablemente también los motivos de política partidaria y aunque así se lo aproveche, tampoco es menos cierto lo que ocurre.
Por último, en ese marco, interpretan que "muchos de esos problemas se ven acrecentados por la falta de una necesaria autonomía de los pueblos como mejor forma de que haya más participación, menos estructura administrativa y ausencia de concentración de los poderes públicos."
b) Inequitativa distribución de la renta local. Existen centros poblados de mayor capacidad económica que aquellos que ostentan la cabecera del partido, pero reciben menos beneficios que ella por razones de no ser sede del gobierno municipal. Por eso, esas comunidades pretenden evadirse del sistema, pretendiendo adquirir la calidad de municipios, pensando que así podrán financiarse, cuestión ésta no verdadera, pero sobre la que volveremos al tratar el "poder fiscal originario de las municipalidades".
Concluyendo, se debería propiciar la creación del sistema de ejido urbano, que permitiera a cualquier localidad con al menos 2.000 habitantes, contar con su propio sistema de gobierno local y sus propios recursos.
2. Del número de integrantes del Gobierno. Reducción
Un nuevo sistema de gobierno municipal "de Comisión", impone la ineludible premisa de reducir el número de representantes comunitarios.
Es que el actual sistema está excedido en proporciones, llevando desde 24 a 6 el número de concejales, según las distintas cifras de población y tal como la Ley Orgánica de las Municipalidades lo establece. (Decreto Ley 6769/58).
El nuevo sistema de Comisión, impondría un máximo de 7 y un mínimo de 3 miembros para todo el gobierno municipal. La razón es de lógica y también involucra la necesidad de economizar los recursos que hoy se emplean en costear los gastos en personal de los concejos deliberantes. No olvidemos que por ello surgió la reforma que limitó al 3% del total del Presupuesto General, los gastos de los distintos concejos deliberantes.
En la Comisión, que se elegiría mediante el voto directo de la ciudadanía, se incluye quien habrá de presidirla: el Comisionado o funcionario ejecutivo. Este último es elegido por y dentro de los demás miembros que componen la comisión. Podrá ser suspendido y/o destituido por ella, pero en éste último caso, retorna a su lugar de integrante de la comisión. Salvo, claro está que mediaren problemas delictivos o de fuerza mayor.
3. De la Asamblea Anual Ciudadana
Sin perjuicio del tratamiento de la Cuenta General del Ejercicio, como tradicionalmente se la conoce, se introduciría la formación de una Asamblea Anual Ciudadana, compuesta por los distintos vecinos para el tratamiento político de la gestión gobierno de cada año. La aprobación o rechazo, tendría naturalmente repercusiones políticas que la ley habrá de determinar.
4. Regionalización, delegación y descentralización
Se mantendría la descentralización que hoy mismo propicia el gobierno provincial, pero bajo apreciaciones críticas de una previa regionalización que armonice y coordine las funciones interdependientes de los gobiernos locales. Aunque ello se vería facilitado al desaparecer el "municipio partido", de ejido extendido y suplantado por el municipio de ejido urbano.
La ley especificará que funciones se delegan y cuales sólo se descentralizan y como se financia cada una de ellas.
El área mayor, sería gobernada por la Provincia, mediante una adecuada ley de regionalización territorial y donde los Consejos Regionales de Planeamiento y Finanzas, a través del representante de Provincia y los de cada una de las municipalidades comprendidas en la región, resolverían las cuestiones comunes.
5. De un sistema administrativo financiero y contable único
Todas las municipalidades tendrán una misma norma de regulación de Presupuesto y Finanzas, Compras y Contrataciones, y Contabilidad y Control. Se podrá seguramente aprovechar hoy el sistema establecido por el Decreto Nº 2980/2000 (RAFAM: Reforma Administrativa Financiera Ambito Municipal), que afortunadamente coincide con las normas provinciales consagradas por la Ley.
Ello permitirá la exposición orgánica y coherente de todo el sector público provincial y municipal en una sola categoría contable y financiera.
6. Digitalización de todas las operaciones del Gobierno
Sistema de información municipal. Información Pública y Participación Ciudadana.
Como consecuencia de lo anterior y llevándolo aún más profundamente a todos los niveles de la actividad municipal, los municipios propenderán a digitalizar toda su gestión de manera de permitir el establecimiento de un sistema de información pública permanente que permita la consiguiente participación ciudadana (gobierno electrónico o "e-government").
7. Del Sistema de Control
Tanto la nueva Constitución, como la nueva Ley Orgánica de las Municipalidades, organizarán un sistema de control interno y externo de la gestión gubernamental municipal que permita el ejercicio de:
El control gerencial o interno tendiente a la eficacia y economía (eficiencia) (Comisionado)
El control financiero interno para procurar la legalidad de la gestión administrativa y financiera de gobierno(Contaduría Municipal)
El control financiero externo para valorar la garantía y alcances de los controles internos municipales y finalmente resolver sobre la legalidad financiera de la gestión del Presupuesto (Tribunal de Cuentas)
El control financiero interno para procurar la legalidad de la gestión administrativa y financiera de gobierno(Contaduría Municipal)
El control financiero externo para valorar la garantía y alcances de los controles internos municipales y finalmente resolver sobre la legalidad financiera de la gestión del Presupuesto (Tribunal de Cuentas)
02. Poder fiscal municipal originario
1. El régimen fiscal municipal. La enseñanza de Juan B. Alberdi
Escritas en el año 1850, antes de sancionarse la Constitución Nacional que rigió a la República Argentina durante la mayoría de su historia, las palabras de Juan Bautista Alberdi mantienen hoy la misma vigencia que entonces: "Crear un poder y no darle los medios es crear un nombre, no un poder"
Es que concebidas inicialmente como entidades autárquicas antes que autónomas, las municipalidades no han gozado nunca de un verdadero poder fiscal. Tanto es así que la mayoría de las distintas leyes orgánicas municipales provinciales han ido evolucionando muy lentamente en el sentido de dotar a los gobiernos locales de poder político y poder fiscal.
Las mismas autoridades del gobierno local eran antaño designadas por decreto de los gobernadores. La elección directa por el pueblo fue cuestión que tardó bastante en llegar a los textos normativos.
Por ello no debe extrañar que la potestad de fijar y recaudar sus propios recursos no sea hoy un tema resuelto. Pese a lo dispuesto por la Constitución Nacional del año 1994 en sus artículos 5 y 123.
2. Régimen fiscal
En el sector público, el régimen fiscal es consecuencia de la definición política. La definición de las necesidades colectivas que revisten interés público ha de determinar las necesidades de financiación.
Las funciones esenciales y básicas del Estado generan una hacienda de erogación, de gasto y por ello hay que prever el recurso con que financiarlo.
Así, el gasto precede al recurso, inversamente de lo que ocurre en el sector privado, donde éste último es el límite del gasto. Porque la Administración Pública, gerenciada por el Gobierno, debe dar cobertura a las necesidades de interés público y esto es lo que legitima su obligación de recaudar y la obligación del pago por parte del contribuyente.
Por eso, encontraremos que las decisiones de gastar habrán de condicionar la necesidad de recaudar. La voluntad política es la que genera el gasto y dimensiona por consecuencia el recurso.
De allí decimos entonces que el régimen financiero del sector público, es político antes que técnico. Las técnicas de financiación del sector privado no le son aplicables: amortizaciones, reservas, inversión financiera, etc.
3. El caso de la Provincia de Buenos Aires.
1. Base constitucional
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires determina en su artículo 192, 5a. el poder tributario Municipal. Los fallos de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y también los de la Corte Suprema de la Nación han reconocido ambos el poder tributario de las Municipalidad.
2. Base legal
La Ley Orgánica de las Municipalidades reglamenta el artículo 192 5a. de la Constitución de la Provincia y determina sus alcances y responsabilidades. Se limita sin embargo a la facultad municipal de elaborar y aprobar el presupuesto.
3. Poder fiscal municipal
La atribución del poder fiscal deriva de la obligación de financiar sus gastos. Los municipios de la Provincia de Buenos Aires no tienen poder fiscal originario, ya que la Constitución Provincial no determina cuales tributos le pertenecen con exclusividad ni cuales habrán de serles coparticipados. Es la Ley Orgánica de las Municipalidades quien determina la clase y nómina de los recursos respectivos.
Por eso es que la mera autonomía que disponga una nueva Constitución Provincial, no será suficiente. Es preciso establecer en esa constitución, el régimen de financiación municipal, diciendo cuales tributos les son propios y exclusivos, cuales coparticipados con la Provincia y/o la Nación, y cuales otros habrán de discutirse en un órgano plural que represente a los dos niveles de la organización política: Provincia y Municipios.
Hoy, además de la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto Ley 6769/58), rige toda esta cuestión la Ley de Coparticipación Nº 10559 y modificatorias y las resoluciones que en consecuencia dicte el Ministerio de Economía de la Provincia realizando la distribución final de los impuestos a todos los municipios.
José A. Núñez